Contoh Pendekatan Dan Teori Implementasi Kebijakan Publik

( 22 halaman )

DISKRIPSI DAN RELEVANSI

Bab ini akan dielaborasi aneka macam pendekatan dan teori-teori Implementasi Kebijakan Publik, mulai dari awal studi ini bermula, hingga yang relatif paling simpulan (mengingat pandangan ‘postmodern” di negara negara maju, daerah pendekatan dan teori-teori implementasi bermula, makin menguat akhir-akhir ini dan menganggap kajian mengenai implementasi kebijakan publik – khususnya yang menyangkut kiprah pemerintah – agak ketinggalan jaman). Pada negara-negara Barat pandangan tersebut masuk nalar lantaran kiprah negara pada peri kehidupan masyarakat juga makin mengecil. Sektor Privat sering lebih bisa menyediakan layanan publik yang lebih baik daripada pemerintah.  Namun pada negara berkembang menyerupai negara kita, kajian tersebut masih sangat penting. Pemerintah masih memegang ‘leading sectors’ dan masih dianggap sebagai penanggung-jawab utama untuk mensejahterakan masyarakat melalui kebijakan-kebijakannya.

Pada pecahan ini akan sanggup dipelajari aneka macam pendekatan dan teori implementasi yang pernah sangat menghipnotis implementasi kebijakan publik di negara-negara maju, dan mengambil manfaat  dan pengalaman darinya untuk memperbaiki implementasi di negeri kita. Sekalipun perlu ditekankan bahwa tidak akan pernah ada pendekatan/teori yang cocok untuk segala situasi kebijakan, mengingat isi kebijakan yang begitu luas, konteks kelembagaan dan lingkungan yang begitu beragam. Namun setidaknya sanggup membantu mahasiswa menganalisis implementasi kebijakan di Indonesia, bisa memperlihatkan rekomendasi, serta mungkin  sanggup mendorong mahasiswa suatu ketika kelak menghasilkan pendekatan-pendekatan dan teori-teori implementasi yang khas Indonesia.

Bahasan dalam pecahan ini juga terkait dengan bahasan-bahasan dalam Teori Politik; Teori Organisasi,  Teori Manajemen, serta Teori Kebijakan Publik pada umumnya.

TUJUAN PEMBELAJARAN

1. Mahasiswa mengetahui dan memahami aneka macam pendekatan dan teori-teori implementasi kebijakan publik
2. Mahasiswa bisa memahami perbedaan, persamaan, kelebihan dan kelemahan, serta ciri khas dari masing-masing pendekatan dan teori-teori implementasi.
3. Mahasiswa bisa membedakan penggunaan pendekatan dan teori implementasi yang sempurna untuk masing-masing situasi implementasi kebijakan publik.
4. Mahasiswa bisa menganalisis kasus dan situasi implementasi kebijakan publik memakai pendekatan dan teori yang sesuai.

PENGANTAR 

Studi Implementasi  secara sungguh-sungguh dianggap muncul pertamakali pada tahun 1970-an ketika Jeffrey Pressman & Aaron Wildavsky (1973) menerbitkan bukunya yang sangat besar lengan berkuasa : Implementation, dan Erwin Hargrove (1975) dengan bukunya The Misssing link : The Study of Implementation of Social Policy yang mempertanyakan “missing link” antara formulasi kebijakan dan penilaian dampak kebijakan dalam studi  Kebijakan publik. Sejak ketika itu studi ihwal Implementasi mulai marak, terutama lantaran fakta memperlihatkan aneka macam intervensi pemerintah untuk mengatasi masalah-masalah sosial terbukti tidak efektif.

Hargrove menyatakan menyatakan selama ini studi ihwal Public Policy hanya menitik beratkan pada studi ihwal proses pembuatan kebijakan dan studi –studi ihwal evaluasi, tapi mengabaikan permasalahan-permasalahan pengimplementasian. Proses manajemen antara formulasi kebijakan dan hasil kebijakan dianggap sebagai kotak hitam (black box) yang tidak bekerjasama dengan kebijakan (terutama lantaran budaya manajemen di negara Inggris yang bersifat relatif tertutup)  Sampai simpulan tahun 1960-an anggapan umum yaitu bahwa mandat politik dalam policy sudah sangat terang dan orang-orang manajemen akan melaksanakannya sesuai dengan yang diinginkan oleh “bos” mereka. 

Dua perspektif awal dalam studi implementasi didasarkan pada pertanyaan sejauhmana implementasi terpisah dari formulasi kebijakan, Yakni apakah suatu kebijakan dibentuk oleh Pusat dan diimplementasikan oleh Daerah (bersifat Top-Down) atau kebijakan tersebut dibentuk dengan melibatkan aspirasi dari bawah termasuk yang akan menjadi para pelaksananya (Bottom-Up). Padahal masalah ini hanya merupakan pecahan dari permasalahan yang lebih luas, yakni bagaimana mengidentifikasikan gambaran-gambaran dari suatu proses yang sangat kompleks,  dari berbagai  ruang dan waktu, serta  bermacam-macam pemain film yang terlibat di dalamnya.

Para penulis studi implementasipun mempunyai keragaman jawaban atas kekompleksan variabel yang terlibat di dalamnya. Ada penulis yang cukup berani menyederhanakannya dengan mengurangi variabel variabel tersebut, namun ada pula yang mencoba menyebarkan model studi implementasi dengan memperhitungkan seluruh variabel yang teridentifikasi dalam studi mereka. Oleh karenanya dalam Studi Implementasi pretensi untuk menyebarkan suatu teori implementasi yang bersifat umum (Grand Theory) yang sanggup berlaku untuk semua kasus, di semua daerah dan waktu, hampir tidak mungkin dicapai, karena  yang dikembangkan tak lebih hanya akan menjadi teori “tindakan” atau teori “melaksanakan”  bukan teori Implementasi Kebijakan.

Secara umum yang menciptakan perbedaan pendekatan dalam teori Implementasi ini berkaitan dengan :

1. Keragaman issu-issu kebijakan, atau jenis kebijakan. Isu atau jenis kebijakan yang berbeda menghendaki perbedaan pendekatan pula, lantaran ada jenis kebijakan yang semenjak awal diformulasikan sudah rumit lantaran melibatkan banyak  faktor dan banyak aktor, dan ada pula yang relatif  mudah. Kebijakan yang cakupannya luas dan menghendaki perubahan yang relatif besar tentu cara implementasi dan tingkat kesulitannya akan berbeda dengan kebijakan yang lebih sederhana. 
2. Keragaman konteks kelembagaan, yang bisa meluas menyangkut pertanyaan sejauhmana generalisasi sanggup diterapkan pada sistem politik dan konteks negara yang berbeda. Kebijakan yang sama sanggup diimplementasikan dengan cara yang berbeda bergantung pada sistem politik serta kemampuan sistem manajemen negara yang bersangkutan.

Kendati demikian, manfaat teori atau model-model implementasi kebijakan yang berkembang pesat semenjak tahun 1970-an hingga pertengahan 1980-an ini cukuplah besar, setelahnya mengalami kemunduran dan tak ada lagi pendekatan-pendekatan gres yang dihasilkan. Darinya kita sanggup mengelaborasi dan memperoleh citra mengenai faktor-faktor apa saja yang perlu diperhatikan dalam mengelola proses implementasi semoga sanggup meningkatkan keberhasilannya dalam mencapai tujuan kebijakan.

III.1. SEJARAH PERKEMBANGAN STUDI IMPLEMENTASI  

Sejarah perkembangan studi implementasi gres dimulai sekitar tahun 1970 -an ketika perkembangan dalam studi kebijakan mengalami pergeseran minat, dari focus kepada ujung depan dari proses kebijakan, yakni : keputusan (politik) menjadi focus kepada tahap paska keputusan. Jika semula begitu banyak perhatian dan kajian yang dilakukan untuk menjawab seberapa rasional terbuka dan adilkah keputusan tersebut dan bagaimana pengetahuan terbuka dan adilkah keputusan tersebut dan bagaimana penegtahuan sanggup menyempurnakannya? maka kajian kemudian beralih untuk menjawab apa yang sebenarnya terjadi sehabis keputusan/ kebijakan disyahkan dan bagaimana pengetahuan sanggup meningkatkan hasilnya. Maka dimulailah periode studi implementasi.

Karya yang dianggap mengawali periode studi implementasi yaitu goresan pena Pressman dan Wildavsky “Implementation” pada tahun 1973. Tulisan mereka membahas ihwal implementasi aktivitas pembangunan ekonomi perkotaan di Aucland USA, dengan mewancarai pemain film pelaksana dan mengkaji dokumen – dokumen kebijakan untuk menemukan hal – hal yang tidak beres. Hasilnya yaitu suatu pendekatan yang bersifat rasional perspektif dengan model sudut pandang Top-down. Tumbuhnya model rasional perspektif sebagai tonggak awal studi implementasi yaitu sangat masuk akal mengingat kebutuhan ketika itu yaitu untuk menjawab pertanyaan mengapa banyak kebijakan mengalami kegagalan ketika diimplementasikan dan bagaimana menghasilkan suatu formula implementasi yang tingkat kegagalannya rendah.

Model sudut pandang Top-down yang rasional perspektif ini tak usang kemudian mendapat kritik bertubi – tubi. Kritik pertama yaitu bahwa pandangan ini masih terlalu menitik beratkan pada sudut pandang pembuat kebijakan. Bahwa dengan menyediakan prasyarat – prasyarat sukses sebuah implementasi yang telah dihitung dan dianalisis dengan cermat oleh pembuat kebijakan dan pelaksana tingkat atas (high level bureaucrazy), maka kebijakan dengan sendirinya akan lebih berhasil dalam implementasinya. Pendekatan ini melupakan kiprah pelaksana tingkat bawah yang pada kenyataannya justru lebih banyak berperan.

Kritik kedua yaitu bahwa pendekatan perspektif untuk masalah implementasi hanya akan sanggup bersifat terbatas pada ruang dan waktu serta permasalahan yang serupa. Padahal sebagaimana diketahui variasi masalah kebijakan yang luas, serta ruang dan waktu pemerintahan yang berbeda, akan memebawa perbedaan pula dalam cara pemecahan masalahnya. Oleh lantaran itu model Top-down kemudian diikuti oleh model sudut pandang Bottom-up dan model Sintesis.

Model Bottom-up yang dikomandani oleh Michael Lypsky melalui bukunya yang gres diterbitkan tahun 1980. pendekatan Bottom-up ini terutama merupakan kritik atas pandangan model Top-down yang menafikan donasi kiprah pelaksana tingkat bawah (street level beaurocrazy) pada proses implemesi. Pada sudut pandang ini juga lebih dipertegas bahwa proses politik bukan hanya tidak berhenti ketika kebijakan sudah diputuskan, tapi juga tetap berlangsung pada level pelaksana tingkat bawah yang banyak memilih tingkat keberhasilan implementasi. Dengan demikian perlu mempertimbangkan apa yang menjadi aspirasi, tujuan dan kebutuhan para pelaksana termasuk kesulitan – kesulitan yang mereka hadapi. Karena apa yang menjadi masalah dalam proses implementasi bisa tampak berbeda dari perspektif level yang berbeda.  Atau dengan kata lain antisipasi yang sudah dilakukan pada masalah – masalah implementasi yang akan dan sanggup terjadi dari Top Level perspektif, bisa berlainan ketika implementasi running up di tingkat bawah.

Sudut pandang Model Sintesis muncul sekitar tahun 1982 dengan tokohnya yang popular Randall P. Ripley & Grace Franklin. Model Sintesis ini memadukan kedua model sebelumnya (Top-down dan Bottom up) dengan tekanan utama yang bisa beragam, mulai pada jaringan interaksi antar pemain film pelaksana hingga pada pendekatan sosiologis, dll, karenanya dalam beberapa literature juga disebut sebagai teory atau model Hybrid. Model sintesa/ hybrid ini pada hakekatnya ingin menegaskan bahwa tidak ada model perspektif yang bisa diterapkan pada setiap masalah implementasi. Tiap katagori kebijakan mempunyai kekhasan tersendiri, sehingga pendekatannya pun harus diubahsuaikan dengan kondisi tersebut. Model sintesa ini sangat bermacam-macam mulai dari yang hanya mengemukakan variable yang dianggap menghipnotis implementasi. Kategori model sintesis ini sungguhnya dilakukan hanya untuk memeprmudah pengkatagorian aneka macam pendekatan studi implementasi yang muncul belakangan.

Hasil pemikiran yang berbeda-beda sebagaimana tersebut diatas memang tak pelak niscaya muncul mengingat studi implementasi tumbuh dari aneka macam hasil penelitian mengenai praktek implementasi pada periode yang berbeda-beda, dan dengan fokus perhatian yang berbeda-beda pula. Oleh Gogin dkk (1990) perbedaan periode dan fokus tersebut dikatagorikan sebagai berikut:

1. Fokus Penelitian generasi pertama

 a. Bagaimana suatu aturan diujudkan sebagai aturan dan bagaimana suatu aturan dijadikan program

 b.  Menguraikan sifat kerumitan dan dinamika proses implementasi

 c.  Menekankan pentingnya subsistem kebijakan

 d.  Mengidentifikasi faktor-faktor yang bekerjasama dengan hasil suatu program

 e.  Mendiagnosis beberapa penyakit yang sering mengganggu proses implementasi

2.  Fokus Penelitian generasi kedua:

a.   Jenis dan isi kebijakan

b.  Organisasi pelaksana dan sumberdaya

c.  Pelaksana kebijakan : sikap, motivasi, hub antar pribadi, komunikasi dsb

d. Hasil : legalisasi bahwa implementasi bisa berubah setiap saat, identifikasi faktor penentu keberhasilan, aneka macam masalah yang muncul, dsb.

3. Fokus Penelitian generasi ketiga:

a. Bentuk komunikasi antar forum pemerintahan

b. Penyusunan desain penelitian

c. Mengkaji variabel-variabel prediktor dalam implementasi

Wayne Parsons memperlihatkan citra yang lebih rinci ihwal perkembangan studi implementasi, yang bukan gres dimulai ketika model rasional top-down muncul, tapi bahkan jauh sebelumnya. Berikut ini garis besar perkembangan studi implementasi berikut tokoh dan karyanya yang ia paparkan:

• 1940 –an karya Sleznick ihwal TVA, yakni ‘penemuan” tahap implementasi.
• Analisis kegagalan : Derthick (1972): Pressman dan Wildavsky (1973), Bardach (1977) yang menganalisis mengapa kebijakan gagal dilaksnaakan sehingga pula mencapai tujuannya.
• Model rasional (Top-down) untuk mengidentifikasikan factor-faktor yang menimbulkan implementasi berhasil: Van Meter dan Van Horn (1975): Hood (1976), Gunn (1975), Sabatier & Mazmanian (1979).
• Kritik Bottom-up terhadap model top-down dalam hal pentingnya factor lain dan interaksi organisasional : Lipsky (1971), Wetherley & Lipsky (1977), Elmore (1978, 1979), Hjern et al. (1978).
• Teory Hybrid/Sintesa : Implementasi sebagai evolusi (Majone & Wildavsy, 1978): sebagai pembelajaran (Browne & Wildavsky, 1984): sebagai kontinum kebijakan tindakan (Lewis & Flynn, 1978, 1979: Barret & Fudge, 1981): sebagai analisis interorganisasional (Hjern, 1982, Hjern & Porter, 1981): implementasi dan tipe kebijakan (Ripley & Franklin 1982): sebagai pecahan dari subsistem kebijakan (1986 an) dan sebagai manajemen sector publik (Hughes, 1994) dalam (Parsons, 464 – 465).

Berikut ini berberapa dari aneka macam pendekatan atau model yang dikembangkan selama tahun 1970-an hingga pertengahan 1980-an, dari yang bersifat Top-down; Bottom-up hingga sistesa antara keduanya. Hal yang perlu diingat bahwa beberapa nama yang tadinya dikenal sebagai penganut sudut pandang tertentu, menyerupai Wildavsky, Bardach, Paul Sabatier dan lain – lain, pada karya – karya selanjutnya mulai bergeser pada sudut pandang yang lebih bersifat sintesis, sebagai konsekuensi logis perkembangan studi yang mereka lakukan.

III.2. PENDEKATAN RASIONAL TOP-DOWN

Pendekatan ini yang pertamakali muncul ketika studi Implementasi mulai menjadi kajian serius sekitar awal tahun 1970an. Pendekatan ini bersifat top-down, yang mengasumsikan bahwa apa yang sudah diputuskan (policy) yaitu alternatif terbaik, dan semoga mencapai hasil  maka kontrol manajemen dalam pengimplementasiannya yaitu hal mutlak. Ciri dari pendekatan ini yaitu memandang proses pembuatan Kebijakan sebagai suatu proses yang berlangsung secara rasional dan Implementasi yaitu melakukan tujuan yang telah dipilih tersebut dengan memilih tindakan-tindakan rasional untuk mencapai tujuan tersebut. Implementasi kebijakan merupakan suatu proses manajemen yang terpisah dari penentuan kebijakan (yang bersifat politik). Dengan demikian implementasi sebagai proses interaksi antara penentuan tujuan dan tindakan untuk mencapai tujuan tersebut (Pressman dan Wildavsky, ’73). Pendekatan ini juga mengasumsikan bahwa setiap kegagalan kebijakan  dalam mencapai dampak yang diinginkan,  harus dicari faktor-faktornya dari kegagalan proses implementasi membangun mata-rantai korelasi sebab-akibat semoga kebijakan bisa berdampak.

III.2.1. Jeffrey Pressman & Aaron Wildavsky : Defisit Implementasi (1973)

Karya Pressman dan Wildavsky ini yaitu model implementasi yang pertama kali muncul. Dalam goresan pena mereka yang berjudul Implementation (1973), mereka menyatakan bahwa sejauhmana  implementasi sanggup berhasil tergantung pada keterkaitan antara aneka macam organisasi dan departemen pada tingkat lokal yang terlibat dalam implementasi. Karenanya kerjasama, koordinasi dan kontrol memegang peranan sangat penting. Jika tindakan-tindakan bergantung pada kaitan-kaitan dari mata rantai implementasi, maka tingkat kerjasama antar departeman yang dibutuhkan dalam mata rantai tersebut harus mendekati 100%, lantaran apabila ada korelasi kerjasama dalam rangkaian mata rantai tersebut yang defisit, maka akan mengakibatkan kegagalan implementasi. Rumusan Pressman dan Wildavsky ini melihat bahwa masalah implementasi dan kemungkinan tingkat keberhasilannya bisa dianalisis secara matematis.

Rumusan mereka mungkin mempunyai kegunaan manakala policy implementasi tidak melibatkan banyak pemain film dan aneka macam tingkatan, sehingga faktor-faktor korelasi yang kritis bisa diperhitungkan untuk bisa segera diambil tindakan perbaikan. Namun rumusan ini sulit diterapkan pada kebijakan yang melibatkan aneka macam aktor, apalagi mengingat korelasi antar pemain film dari aneka macam organisasi/departeman sangat jarang berlangsung mulus lantaran masing-masing juga mengejar pencapaian tujuan sendiri. Oleh karenanya pendekatan Game Theory mungkin lebih bisa dimanfatkan daripada teori Probabilitas untuk menganalisis Implementasi. Dengan kata lain pendekatan Kolaborasi antar pemain film yang terlibat bisa direkomendasikan untuk mengatasi kemacetan korelasi dlam matarantai implementasi (Bowen: 1982). 

Selanjutnya mereka juga menyampaikan bahwa pembuat kebijakan mesetinya tidak menjanjikan apa-apa yang tak sanggup mereka penuhi, lantaran implementasi kebijakan membutuhkan sistem kontrol dan komunikasi top-down serta sumberdaya yang sanggup menjalankan kiprah implementasi tersebut. Jika sistem tidak mengijinkan kondisi menyerupai itu, maka sebaiknya pembuat kebijakan membatasi akad pada tingkat yang bisa dipenuhi dalam proses implementasi (Parsons:466)

III.2.2. Donald Van Meter & Carl Van Horn: Perspektif Teoritis Proses Implementasi Kebijakan (1975)

Dalam tulisannya yang relatif singkat ”The Policy Implementation Process” di dalam Jurnal Administration and Society,  Vol 5 no. 4 tahun 1975, Donal Van Meter dan Carl Van Horn mendefinisikan implementasi sebagai :

” ... policy implementation encompasses those action by publik and privat individuals (or groups) that are directed at the achievement of objectives set forth in the prior policy decisions. This includes both one-tome efforts to transform decision into operational terms, as well as contuining efforts to achieve the large and small changes mandated by policy decisions” (Van Meter & Van Horn; 1975:447).

 Model yang ditawarkan oleh mereka bergerak dari pendekatan umum yang dikembangkan oleh pendahulunya, Pressman dan Wildavsky, menjadi sebuah model proses implementasi. Pendekatan-pendekatan sebelumnya meski dianggap sangat membantu memahami proses implementasi, namun sangat kurang dalam kerangka teoritik. Model yang mereka kembangkan bertumpu pada tiga pilar :

1. Teori Organisasi, khususnya ihwal perubahan organisasi, baik yang dipengaruhi oleh karya Max Weber, Amitai Etzioni.
2. Studi-studi ihwal dampak Kebijakan Publik, terutama kebijakan yang bersifat hukum.
3. Berbagai studi ihwal korelasi inter-organisasi, termasuk hasil studi Pressman & Wildavsky.

Mereka menyatakan pentingnya membedakan isi (content) kebijakan, lantaran efektifitas implementasi akan sangat bervariasi bergantung tipe dan issu kebijakan tersebut, lantaran faktor-faktor yang menghipnotis proses implementasi juga akan sangat berbeda. Menurut mereka  tipe kebijakan akan memerlukan karakteristik proses, struktur dan korelasi antar aneka macam faktor yang berbeda-beda pula dalam implementasinya. Mereka kemudian mengklasifikasikan kebijakan menurut 2 karakteristik pokok, yakni;

1. Seberapa besar perubahan yang dituju oleh kebijakan tersebut.  Karena semakin besar perubahan yang diperlukan akan berdampak pula pada perubahan organisasional pelaksananya.
2. Seberapa besar penerimaan atas tujuan kebijakan dari para pemain film implementasi.

Dari karakteristik tersebut, mereka kemudian mengkatagorikan kebijakan ke dalam 4 tipe (lihat gambar III.1) yang masing-masing sanggup menghipnotis tingkat keberhasilan implementasi, sbb:

1. Isi Kebijakan dengan tujuan perubahan kecil dengan konsensus kecil diantara para pelaksananya
2. Isi Kebijakan dengan tujuan perubahan besar, dengan konsensus besar diantara para pelaksananya.
3. Isi Kebijakan dengan tujuan perubahan besar, dengan konsensus kecil, dan
4. Isi kebijakan dengan tujuan perubahan besar, dengan konsensus besar.

Pada kebanyakan kasus, kebijakan dengan perubahan yang terjadi secara bertahap (incremental) biasanya akan mendapat banyak dukungan; atau sebaliknya, jikalau kebijakan menghendaki perubahan yang radikal maka kontradiksi antar actor juga akan tinggi sehingga akan menghambat implementasi. Oleh karenanya jikalau menginginkan kebijakan terimplementasikan dengan baik, maka sebaiknya dengan perubahan marginal yang terjadi secara incremental.

 BERSAMBUNG

     FILE TERSUSUN RAPI FORMAT DOCX (bisa di edit)
     silahkan sms langsung, file akan dikirim via email







 TERIMAKASIH .............SEMOGA BERMANFAAT

Tweet

Subscribe to receive free email updates: